一些私營企業(yè)、娛樂場所、酒店、礦山、物業(yè)小區(qū)、商場等“私招濫雇”保安人員現(xiàn)象非常突出。這類保安人員只認(rèn)錢和老板
公安部提供給《瞭望》新聞周刊的統(tǒng)計數(shù)字顯示，我國保安人員總數(shù)已達(dá)到230萬人，超過了我國現(xiàn)有公安警力的總?cè)藬?shù).到2010年，我國保安人員將達(dá)到500萬人。
對身邊這樣一支越來越壯大的“看家護(hù)院”隊(duì)伍，許多市民流露出的卻是越來越復(fù)雜的感情。
一方面，保安已成為單位和小區(qū)越來越重要的守護(hù)力量；另一方面，越來越多的保安打人及犯罪事件不斷發(fā)生。
保安隊(duì)伍在構(gòu)建和諧社會的今天，在健全社會服務(wù)體系、協(xié)助維護(hù)社會治安方面成為一支重要的“輔警”力量。2006年，全國保安隊(duì)伍直接抓獲違法犯罪嫌疑人員16.2萬名，有效緩解了公安機(jī)關(guān)警力不足。同時，有67名保安員在崗位上獻(xiàn)出了年輕的生命，6679名保安員英勇負(fù)傷。
同時，保安業(yè)內(nèi)人士都承認(rèn)，保安市場服務(wù)水平參差不齊的現(xiàn)象一直沒有從根本上得到好轉(zhuǎn)，快速發(fā)展的保安隊(duì)伍和保安產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化面臨著諸多深層次矛盾。
如何促進(jìn)保安市場的規(guī)范與健康發(fā)展？如何讓這支上百萬人的隊(duì)伍成為構(gòu)建和諧社會的重要力量？《瞭望》新聞周刊組織了專題調(diào)研，深入多個省市進(jìn)行調(diào)查。
保安違法事件頻發(fā)
銀書君16歲就曾經(jīng)在家鄉(xiāng)瘋狂搶劫4起，被法院判處有期徒刑10年。出獄后他去上海打工，花50元購買了一個假身份證。而物業(yè)公司招聘他時，只翻看了身份證，當(dāng)場就拍板要他了。
2005年7月24日，銀書君騙開了上海龍柏香榭苑小區(qū)年僅24歲的鮑源源的家門，搶劫財物并奸殺了她。
而截至去年10月，上海20萬從事保安工作的人員中，只有不到5萬人經(jīng)過嚴(yán)格審核和培訓(xùn)。物業(yè)公司自主聘請保安時，往往只是從身體強(qiáng)壯程度考慮。
不規(guī)范、多隱患，成為我國保安市場和保安隊(duì)伍的一個顯著特征，保安人員違法犯罪事件屢屢發(fā)生：
2006年6月29日，北京朝陽區(qū)北苑家園紫綬園13號樓某室業(yè)主夫婦在家中遇害，兇手竟是這個小區(qū)的保安隊(duì)長。
如果說上述案例僅是個別保安員的極端行為，那么頻繁發(fā)生的暴力事件中，一些保安充當(dāng)?shù)膮s是黑打手和惡勢力的角色。
2007年4月11日，北京朝陽區(qū)八里莊“遠(yuǎn)洋國際”和臨近的“住邦2000”，因路權(quán)糾紛進(jìn)行混戰(zhàn)，雙方物業(yè)的50余名保安對峙，用消防栓、滅火器和磚頭毆斗。
5月6日，廣州白云區(qū)京溪路“御品”樓盤20多名建筑工人討欠薪，卻慘遭樓盤保安持鐵棍、扳手暴打，現(xiàn)場有人還公開叫囂：“打死一個工人給20萬！”。最終造成9名工人受傷。
5月10日，青島市南京路上，蘭先生被違法設(shè)置在人行道上的護(hù)欄打中頭部，向設(shè)置護(hù)欄的“創(chuàng)意100園區(qū)”討說法時，和兒子一起遭到園區(qū)物業(yè)經(jīng)理率領(lǐng)多名保安的毒打，導(dǎo)致父親鼻梁骨折，兒子脛骨骨折。
5月24日，石家莊市公安局民警王南海出警時，遭到國客大酒店“護(hù)場人員”圍攻毆打。王南海嘴角被打破，三顆牙齒松動，佩槍槍綱被拽斷，警車鑰匙丟失……
物業(yè)糾紛中保安打業(yè)主已經(jīng)不再是新聞，中國人民大學(xué)“社區(qū)治理”課題組2001～2005年先后對北京100多個居民小區(qū)進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果顯示：業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生過嚴(yán)重糾紛的小區(qū)占80%，與物業(yè)管理人員及保安產(chǎn)生肢體沖突和暴力沖突（不包括威脅和恐嚇）的占37%。
課題組介紹，一些保安人員暴力犯罪，更多的是為了雇主的利益，沒有規(guī)范的保安正面臨著由社會安全職業(yè)淪為雇主打手、幫兇甚至惡勢力的質(zhì)變。
體制之困與法律之惑
并不是所有的保安公司都存在上述問題，存在混亂現(xiàn)象的主要集中于物業(yè)保安和“黑保安”兩類保安隊(duì)伍中。
以北京市為例，從事保安性質(zhì)工作的人員分4類：一是公安機(jī)關(guān)組建的保安服務(wù)企業(yè)2家，保安員8萬余人；二是各單位內(nèi)部自建值守力量約4萬人，負(fù)責(zé)內(nèi)部治安秩序維護(hù)，不對外派駐；三是物業(yè)管理公司從事安全服務(wù)人員約5萬人，占物業(yè)從業(yè)人員的20%；四是非正規(guī)保安服務(wù)企業(yè)，即未經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)從事保安服務(wù)的“黑保安”企業(yè)，約3.5萬人。
本應(yīng)是老百姓信賴的保安，現(xiàn)在卻成為不少人恐慌和重點(diǎn)提防的危險對象。《瞭望》新聞周刊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)問題較多的是游走在公安部門監(jiān)管范圍之外的第三和第四類保安隊(duì)伍。據(jù)公安部治安管理局去年組織的摸底調(diào)查結(jié)果顯示，全國未納入監(jiān)管的非正規(guī)保安隊(duì)伍有150多萬人。
因?yàn)榭蛻舻男枨髮哟尾煌唇?jīng)公安機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的“黑保安公司”遍地開花。2006年，北京公安機(jī)關(guān)對擅自經(jīng)營保安培訓(xùn)、保安服務(wù)的非正規(guī)保安服務(wù)企業(yè)逐一開展調(diào)查和登記，214家非正規(guī)保安企業(yè)、1033個非正規(guī)保安駐勤點(diǎn)、3.5萬余名非正規(guī)保安員浮出水面。
北京市公安局內(nèi)保局副局長張強(qiáng)告訴本刊記者，立法滯后制約了公安機(jī)關(guān)對保安行業(yè)的監(jiān)管工作，行政機(jī)關(guān)要依法行政，無法可依的狀態(tài)使監(jiān)管工作十分被動。由于缺少行業(yè)法律法規(guī)，一些社會人員到工商部門注冊了保安咨詢、勞務(wù)服務(wù)等性質(zhì)的公司，在名稱上也不叫“保安”，公安機(jī)關(guān)無法掌握保安行業(yè)的準(zhǔn)確情況，無法進(jìn)行監(jiān)管。
張強(qiáng)說：“保安員違法犯罪，可以依照《治安管理處罰法》和《刑法》處理，企業(yè)違規(guī)經(jīng)營問題公安機(jī)關(guān)則無能為力。更嚴(yán)重的是，一些非正規(guī)保安企業(yè)對從業(yè)人員不政審、不培訓(xùn)、不嚴(yán)格管理，大量不法分子進(jìn)入這一行業(yè)，形成惡勢力。”
除“黑保安”之外，另一類出事較多的是物業(yè)保安。北京市公安局內(nèi)保局保安和技術(shù)防范管理處處長初京介紹，公安部門對物業(yè)保安的準(zhǔn)入、監(jiān)管和處罰缺乏依據(jù)和手段，其根源在于兩部法規(guī)的矛盾。
公安部2000年出臺的《關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》中規(guī)定：“保安服務(wù)公司只能由公安機(jī)關(guān)組建，其他任何單位、部門、個人不得組建。”
而建設(shè)部2003年頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》則規(guī)定：“物業(yè)管理企業(yè)雇請保安人員的，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定。保安人員在維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共秩序時，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，不得侵害公民的合法權(quán)益。”
初京解釋說，根據(jù)物業(yè)條例，物業(yè)公司可以自聘保安，從事保安服務(wù)。這就帶來了一個管理難題：北京警方對保安公司普遍實(shí)行的證照前置審批，在物業(yè)公司行不通。例如，一家保安公司上一年若發(fā)生暴力事件，警方可不予年審吊銷其執(zhí)照。而對物業(yè)公司，警方只能查處肇事保安員，物業(yè)條例中對公司也沒有罰則。這就是很多物業(yè)公司，指使保安員毆打業(yè)主后，仍然能夠執(zhí)業(yè)的原因。
隨著我國商品房制度的推行，物業(yè)公司自聘保安的數(shù)量已經(jīng)不可小視。以北京為例，目前全市物業(yè)管理公司從事安全服務(wù)人員約5萬人，占物業(yè)從業(yè)人員的20%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過沒有在公安機(jī)關(guān)備案登記的所謂“黑保安”數(shù)量。
中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏指出，物業(yè)保安的問題只是一個縮影，目前酒店、民營企業(yè)、礦山等，都存在大量自聘保安。記者日前在石家莊、哈爾濱、北京、南寧等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些私營企業(yè)、娛樂場所、酒店、礦山、物業(yè)小區(qū)、商場等“私招濫雇”安保人員現(xiàn)象非常突出。這些安保人員因未在公安機(jī)關(guān)備案，也少有培訓(xùn)，對外也不稱保安，導(dǎo)致管理部門監(jiān)管失控。他們不講法，只認(rèn)錢和老板，扮演著“惡勢力、黑打手”的角色。
怎樣才能規(guī)范發(fā)展
讓保安市場步入健康發(fā)展的軌道，是各地的共識。去年以來，各地公安機(jī)關(guān)抓整頓，強(qiáng)素質(zhì)，整合了一大批保安資源，初步遏制了保安市場混亂的局面。
北京市的做法引人關(guān)注。北京市去年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對保安服務(wù)企業(yè)保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的意見》。這一文件明確規(guī)定：開辦保安企業(yè)須經(jīng)公安機(jī)關(guān)前置審批，工商部門才給予辦理營業(yè)執(zhí)照。這樣不僅從源頭上堵住了非正規(guī)保安企業(yè)進(jìn)入市場，而且建立起了公安、工商聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制，公安部門列入違法犯罪黑名單的企業(yè)，工商部門將不給予年審。
通過嚴(yán)格的審核程序，一批非正規(guī)保安企業(yè)被準(zhǔn)許加盟到北京市保安服務(wù)總公司（以下簡稱“北京保安”）旗下并接受管理，支付加盟費(fèi)用并以北京保安名義開展業(yè)務(wù)，合格的非正規(guī)保安企業(yè)被“招安”；此外，不合格的非正規(guī)保安公司工商部門不予年審，新建保安公司不符合規(guī)范的，被工商部門拒絕審批。
“分流一批、規(guī)范一批、死亡一批”，北京的做法取得了明顯的成效，北京保安市場秩序好轉(zhuǎn)是明顯的，據(jù)統(tǒng)計，今年一季度北京警方查辦案件中，涉及非正規(guī)保安問題的案件比去年同期下降了43.8%。
然而這一做法引發(fā)爭議。一家小型保安公司負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，北京保安業(yè)的“特許加盟”根本不是市場行為，是政府部門強(qiáng)制的，我不愿加盟，更不愿意每月交納營業(yè)額3%的“加盟費(fèi)”，但是不加盟就不給我經(jīng)營牌照，就要取締。說白了加盟就是給我們戴頂“紅帽子”，保安業(yè)什么時候才能真正市場化？
初京接受本刊記者采訪時說：“我們的整頓措施，都是依靠擴(kuò)展邊緣法規(guī)、與其他部門協(xié)同進(jìn)行，相當(dāng)于‘打擦邊球’執(zhí)法。北京市出臺的《關(guān)于加強(qiáng)對保安服務(wù)企業(yè)保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的意見》，公安機(jī)關(guān)前期調(diào)研就用了近一年時間，如果沒有這個文件，根本控制不了非正規(guī)保安的發(fā)展勢頭。”
初京同時認(rèn)為，清理整頓只能解決一時問題，要想從根本上使保安行業(yè)納入規(guī)范化、法制化發(fā)展軌道，必須通過保安立法來解決。本刊記者了解到，目前全國人大已對保安業(yè)立法作了前期準(zhǔn)備，《保安法》已進(jìn)入立法機(jī)關(guān)工作日程安排范圍。
許多保安服務(wù)企業(yè)和專家都對立法規(guī)范保安服務(wù)業(yè)表示期待。北京央務(wù)恒遠(yuǎn)保安服務(wù)有限公司總經(jīng)理宋祥銀說，保安服務(wù)業(yè)發(fā)展二十多年來一直沒有法律規(guī)范和保障，造成了保安業(yè)后期發(fā)展的混亂局面。
中國人民公安大學(xué)治安系副主任張弘說，現(xiàn)階段我國的保安企業(yè)市場化水平仍然很低，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)監(jiān)管和規(guī)范。如果下一步保安業(yè)全面對外開放，國外保安公司進(jìn)入中國執(zhí)業(yè)，“管辦合一”的管理體制顯然是不行的，應(yīng)依法進(jìn)行規(guī)范，實(shí)行“管辦分離”。
公安部副部長劉金國透露，保安立法的核心內(nèi)容就是將經(jīng)營保安服務(wù)納入行政許可項(xiàng)目，明確具體條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序；改革公安機(jī)關(guān)獨(dú)家辦保安服務(wù)企業(yè)的規(guī)定，允許符合條件的公民、法人和其他組織依法開辦保安服務(wù)企業(yè)；建立市場準(zhǔn)入制度，培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的保安服務(wù)市場，逐步實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)由“辦保安”向“管保安”轉(zhuǎn)變。保安服務(wù)市場開放以后，公安機(jī)關(guān)履行的監(jiān)管責(zé)任不是小了，而是任務(wù)更重、要求更高、責(zé)任更大了。